三、检察机关执法办案方式司法化改革的突破口：主任检察官制度 从我国检察机关的组织形式看，除了检委会作为最高办案组织是清晰明确的外，往下的办案组织至今没有法律规定，实践中是由科、处、局等行政组织来替代，具有浓厚的行政色彩，实行的是三级审批制。各地检察机关近年来都进行了主诉（办）检察官办案责任制的探索与改革，取得了明显成效。但由于主诉（办）检察官办案责任制仅停留在责任制层面，尚未上升到办案组织层面，且受制于法律规定不明、配套机制欠缺、人事制度支撑不足等客观原因，这项持续了十余年的探索已走到了十字路口。2011年起，上海市检察机关便在借鉴域外经验的基础上，探索实行主任检察官制度，以主任检察官办案组作为检察机关最基本的组织单元，2013年这项制度已在多个基层检察院推广试行，以期探索建立符合司法规律的科学合理的办案组织。 （一）主任检察官制度的运行原则 主任检察官作为行使检察权的独立主体，受检察长领导，对检察长负责，独立承担执法办案责任，是检察官队伍专业化建设与检察权独立运行的结合体。在制度设计和具体运行上，主任检察官制度宜遵循以下原则： 1.检察业务与检察行政事务区分原则。主任检察官办案组作为检察机关的基本办案组织，为检察官独立办案提供了组织平台，因而在具体运行中必须首先区分检察业务与检察行政事务，并对二者规定不同的管理方式。笔者认为，检察业务是指检察官在行使检察权过程中所从事的侦查、审查起诉、批准逮捕、提起抗诉、法律监督等活动，而检察行政事务则是指检察机关内部的行政管理事项，如人事管理、经费管理和装备管理等事项。检察业务上，应当以最大化的促进检察官独立行使检察权为导向，规定检察官独立办案行使职权的范围，贯彻法定主义，防范行政权对于案件权力的限制与侵分；而对于检察行政事务，则可以依然采取行政化的方式，贯彻上命下从原则。主任检察官办案组作为办案组织，行使的自然是检察权，具有办案的法定职责，其具有从组织形式上区分检察业务和检察行政事务的功能。凡是属于检察业务范围内的事项除法律规定的特殊情形外均应在办案组解决，领导不得以行政命令的方式介入；而检察行政事务则不属于主任检察官办案组的职责，办案组内如果涉及到人员调整、经费和装备使用，则应通过本院的行政管理体系予以解决。 2.检察官办案独立应逐步实现而非一步到位的原则。纵观其他国家，无论是英美法系还是大陆法系国家，检察官的自治与独立都是得到认可与保护的。在英美法系国家，检察长和检察官之间并不存在上令下从的等级关系。检察长虽然是检察机关的负责人，有权领导和指挥检察官的工作，但是检察长没有个案指挥权，不能干涉检察官对具体案件作出处理决定。而在即使受到检察一体原则限制的大陆法系国家，检察官个体仍享有相当大的独立性。德国、法国、意大利、日本、韩国等国刑事诉讼法规定的诉讼主体都是检察官，检察官作为“独立官厅”[1][⑦]以自己的名义处理检察事务，“每个检察官都是作为独立的官厅来行使有关检察事务的权限的，所以即使没有接到上级的裁决而开始侦查，或者上级指挥作出不起诉处分而决定起诉，根据情况虽然可以成为身份上的惩戒对象，但其侦查和起诉不能认为是违法的、无效的。 笔者认为，尊重检察官的办案独立性是尊重司法共同规律使然，但在我国的司法现状下，检察官个体的办案独立性不宜一步到位，而应逐步实现。在我国，检察官作为一个群体，其任职资格的获得并不十分严格，导致其数量庞大[2][⑧]又未实现精英化，就检察官的人员结构来看，目前留在一线办案的检察官中资历较浅、经验不丰的年轻人占据了多数，在基层检察机关尤为突出。综合这些实际状况，要一步到位的实现所有检察官的个体独立，既不现实又将带来巨大的风险。因此，检察官独立性的实现可以采取逐步发展的路径，先从资深检察官开始。 笔者认为从尊重司法亲历性原则和提高司法效率的角度，可以对尚未任命主任（或主诉、主办，下同）检察官的检察员赋予相当程度的独立性，如五年以下简易程序的案件除特殊情况外都可以独立决定。而对已被任命为主任检察官的检察员来说，则应当以“普遍放权和特殊例外”为原则进行职权配置。除法律和司法解释明文规定应由检察长或检委会行使的权力外，一般都应放权给主任检察官，仅对少数特别重大、疑难复杂敏感、社会关注度高等案件，由检察长决定或提交检委会讨论决定。如对公诉案件，除需要改变强制措施、改变管辖、拟作不起诉、变更起诉、决定抗诉、撤回起诉以及本地有重大影响的案件外，对其他一般案件均应享有决定起诉的权力。对于实践中多家检察机关规定的对需要改变罪名的案件、增减犯罪事实的案件、延期审理、恢复审理、赃证物品处理等事项，需要经过部门负责人甚至分管检察长决定的做法应当逐步改进，“还权”于主任检察官。而对自侦案件，则主任检察官的权限相对较小，除将提请立案、调取占据、提请逮捕、决定侦查终结移送审查起诉、决定律师会见犯罪嫌疑人、决定聘请专家鉴定等程序性权力授予主任检察官外，其他权力则由检察长行使。 （二）主任检察官办案组的组织形式 主任检察官办案组，是在检察长和检委会的领导下，在主任检察官的主持、指导和管理下，检察官对案件行使决定权并承担责任的制度。在这项制度中，检察官是执法办案的主体，依法独立行使检察权，主任检察官则不仅要亲自办案，还承担对办案组的检察管理职责。参照法院系统的审判长制度，可以根据案件类型不同，将主任检察官办案组的组织形式分为合议制和独任制两种。合议制办案组由一名主任检察官和若干名检察员（或助理检察员）、书记员及辅助文员组成，主要承担疑难案件和有重大影响的案件以及三年以上简易程序的案件，除了法律规定必须由检察长或检委会决定的案件外，其他案件均在主任检察官办案组内决定。独任制办案组则由一名主任检察官和一名书记员（或辅助文员）组成，主要承担三年以下简易程序的案件，除特殊情形外，由主任检察官独任办理案件和决断检察事务。 （三）主任检察官办案组的权责定位 合理划分主任检察官与检察长、业务部门负责人、组内其他检察官的权责，这是主任检察官制度的核心。（1）主任检察官与检察长的关系。主任检察官是主任检察官制度的主体，依法独立行使检察办案职权，但须接受检察长的领导，授权范围由检察长决定，服从检察长的指挥、决定和命令。（2）主任检察官与部门负责人的关系。主任检察官制度的初衷就在于降低执法办案的行政性而提升其司法性，因此业务部门负责人仅负责本部门案件分配、督促办案进程、组织联席会议以及对外的沟通联络等工作，而对于主任检察官办理的案件则不再享有审批权和决定权。如果部门负责人认为主任检察官作出的决定不当，可以提出本人的倾向性意见，但该建议仅供主任检察官参考，不能直接否定或责令主任检察官更改。而部门负责人本人办理案件或担任办案组的主任检察官时，当然享有主任检察官对案件的全部权力，并承担相应的责任。（3）主任检察官与组内其他检察官的关系是指导与被指导的关系，具体有三：一是指导办案。如指导检察官进行刑事侦查、证据调查、审查起诉、诉讼监督、文书拟写等。二是组织案件讨论。对承办的案件，主任检察官可以召集组内的其他检察官进行讨论、研究与合议。三是审核案件。目前试点单位有审核制和审批制两种形式，从主任检察官制度的发展方向来看，应逐步以审核制取代审批制，即承办检察官应对自己的案件具有决定权，但在处理前应报主任检察官审核，主任检察官有不同意见且承办检察官不接受的，主任检察官可提请检察长或检委会决定。这样不仅能确保检察官有责有权，又能发挥主任检察官的指导作用。 当然，检察权不是一项单独的权力，而是由诸多权力组成的权力束，不同的权力与业务在司法性的强弱上亦有差异，因此，在定位主任检察官的权责时，要充分考虑不同检察办案工作的特点和属性。如侦查工作，它是一种需要严密组织、充分协同配合，具有典型的纵向管理关系的行政性行为，因此侦查组织是一种行政化的组织，往往需要团队集体作战，并且个人的决定可能极大地影响甚至改变办案最终认定的案件事实。因此，一方面要合理设定侦查部门主任检察官的权限，防止权力的不当行使。原则上，凡是重大的实体事项和可能对实体处理产生重大影响的程序性事项，都应当按规定报批；另一方面在查办工作中，突破案件时可集团体之力，审查案件可由主任检察官负责把关。这样才能体现主任检察官制度在侦查工作中的特性。 （四）主任检察官制度的发展前景：最大化的实现检察官办案独立性和检察机关执法办案的司法化 主任检察官制度以实现检察办案扁平化管理为目标，使决策权最大化延伸至办案一线，最大化的实现检察官办案的独立性，因此从长远来看，这一制度必定推动检察机关的机构改革。在我国台湾地区，即实行“检察官——主任检察官——检察长”的结构模式，[3][⑨]这一模式有利于最大限度的发挥检察官和主任检察官的职能，值得我们借鉴。但任何改革都必须尊重现状，因此我国检察机关的机构改革应逐步推进，从弱化办案部门负责人的业务审批决定权开始，到逐渐取消部门设置，而以办案为中心，在检察长的领导下，设立若干个主任检察官办案组，并进行一定的专业化分工，直接从事执法办案方式。 [4][①] 龚培华主编：《当代检察理论与实践热点问题研究》，上海交通大学出版社，2009年版，第44-54页。 [5][②]龙宗智：《检察机关办案方式的适度司法化改革》，载《法学研究》2013年第1期。 [6][③] 邓思清：《主诉（办）检察官制度改革回顾及启示》，载《人民检察》2013年第14期。 [7][④] 张智辉：《行政化管理：优化司法职权配置的瓶颈》，载《检察日报》2008年1月28日，第3版。 [8][⑤] 根据《检察官法》规定，地方各级人民检察院的检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免，其任免须报上一级检察院检察长提请该级人民代表大会批准；副检察长、检察委员会委员和检察员由本院检察长提请本级人大常委会任免。这种管理体制在实际运作过程中因一些非制度因素制约使得地方各级检察官的人事管理权都在地方党政部门手中。 [9][⑥] 张智辉：《论依法独立行使检察权的宪法原则》，载《中国司法》2004年第1期。 [10][⑦] 如日本检察厅法第4条及第6条规定，检察官是为了国家，对检察事务自行决定国家的意思，并对外部具有表示权限的机关[11][⑧] 根据国际检察官联合会1999年出版的统计资料，中国检察官15.96万人，俄罗斯2.96万人，美国2.2万人以上，日本0.22万人，德国0.52万人，法国0.14万人，韩国0.11万人。可见中国拥有世界上最为庞大的检察官群体。就人案比计算，检察官的相对数量应当说也是其他国家难以比拟的。参见龙宗智：《检察机关办案方式的适度司法化改革》，载《法学研究》2013年第1期。 [12][⑨] 郭菲力：《台湾地区检察制度简介》，载《上海检察调研》2013年第8期。
三、检察机关执法办案方式司法化改革的突破口：主任检察官制度
从我国检察机关的组织形式看，除了检委会作为最高办案组织是清晰明确的外，往下的办案组织至今没有法律规定，实践中是由科、处、局等行政组织来替代，具有浓厚的行政色彩，实行的是三级审批制。各地检察机关近年来都进行了主诉（办）检察官办案责任制的探索与改革，取得了明显成效。但由于主诉（办）检察官办案责任制仅停留在责任制层面，尚未上升到办案组织层面，且受制于法律规定不明、配套机制欠缺、人事制度支撑不足等客观原因，这项持续了十余年的探索已走到了十字路口。2011年起，上海市检察机关便在借鉴域外经验的基础上，探索实行主任检察官制度，以主任检察官办案组作为检察机关最基本的组织单元，2013年这项制度已在多个基层检察院推广试行，以期探索建立符合司法规律的科学合理的办案组织。
（一）主任检察官制度的运行原则
主任检察官作为行使检察权的独立主体，受检察长领导，对检察长负责，独立承担执法办案责任，是检察官队伍专业化建设与检察权独立运行的结合体。在制度设计和具体运行上，主任检察官制度宜遵循以下原则：
1.检察业务与检察行政事务区分原则。主任检察官办案组作为检察机关的基本办案组织，为检察官独立办案提供了组织平台，因而在具体运行中必须首先区分检察业务与检察行政事务，并对二者规定不同的管理方式。笔者认为，检察业务是指检察官在行使检察权过程中所从事的侦查、审查起诉、批准逮捕、提起抗诉、法律监督等活动，而检察行政事务则是指检察机关内部的行政管理事项，如人事管理、经费管理和装备管理等事项。检察业务上，应当以最大化的促进检察官独立行使检察权为导向，规定检察官独立办案行使职权的范围，贯彻法定主义，防范行政权对于案件权力的限制与侵分；而对于检察行政事务，则可以依然采取行政化的方式，贯彻上命下从原则。主任检察官办案组作为办案组织，行使的自然是检察权，具有办案的法定职责，其具有从组织形式上区分检察业务和检察行政事务的功能。凡是属于检察业务范围内的事项除法律规定的特殊情形外均应在办案组解决，领导不得以行政命令的方式介入；而检察行政事务则不属于主任检察官办案组的职责，办案组内如果涉及到人员调整、经费和装备使用，则应通过本院的行政管理体系予以解决。
2.检察官办案独立应逐步实现而非一步到位的原则。纵观其他国家，无论是英美法系还是大陆法系国家，检察官的自治与独立都是得到认可与保护的。在英美法系国家，检察长和检察官之间并不存在上令下从的等级关系。检察长虽然是检察机关的负责人，有权领导和指挥检察官的工作，但是检察长没有个案指挥权，不能干涉检察官对具体案件作出处理决定。而在即使受到检察一体原则限制的大陆法系国家，检察官个体仍享有相当大的独立性。德国、法国、意大利、日本、韩国等国刑事诉讼法规定的诉讼主体都是检察官，检察官作为“独立官厅”[1][⑦]以自己的名义处理检察事务，“每个检察官都是作为独立的官厅来行使有关检察事务的权限的，所以即使没有接到上级的裁决而开始侦查，或者上级指挥作出不起诉处分而决定起诉，根据情况虽然可以成为身份上的惩戒对象，但其侦查和起诉不能认为是违法的、无效的。
笔者认为，尊重检察官的办案独立性是尊重司法共同规律使然，但在我国的司法现状下，检察官个体的办案独立性不宜一步到位，而应逐步实现。在我国，检察官作为一个群体，其任职资格的获得并不十分严格，导致其数量庞大[2][⑧]又未实现精英化，就检察官的人员结构来看，目前留在一线办案的检察官中资历较浅、经验不丰的年轻人占据了多数，在基层检察机关尤为突出。综合这些实际状况，要一步到位的实现所有检察官的个体独立，既不现实又将带来巨大的风险。因此，检察官独立性的实现可以采取逐步发展的路径，先从资深检察官开始。
笔者认为从尊重司法亲历性原则和提高司法效率的角度，可以对尚未任命主任（或主诉、主办，下同）检察官的检察员赋予相当程度的独立性，如五年以下简易程序的案件除特殊情况外都可以独立决定。而对已被任命为主任检察官的检察员来说，则应当以“普遍放权和特殊例外”为原则进行职权配置。除法律和司法解释明文规定应由检察长或检委会行使的权力外，一般都应放权给主任检察官，仅对少数特别重大、疑难复杂敏感、社会关注度高等案件，由检察长决定或提交检委会讨论决定。如对公诉案件，除需要改变强制措施、改变管辖、拟作不起诉、变更起诉、决定抗诉、撤回起诉以及本地有重大影响的案件外，对其他一般案件均应享有决定起诉的权力。对于实践中多家检察机关规定的对需要改变罪名的案件、增减犯罪事实的案件、延期审理、恢复审理、赃证物品处理等事项，需要经过部门负责人甚至分管检察长决定的做法应当逐步改进，“还权”于主任检察官。而对自侦案件，则主任检察官的权限相对较小，除将提请立案、调取占据、提请逮捕、决定侦查终结移送审查起诉、决定律师会见犯罪嫌疑人、决定聘请专家鉴定等程序性权力授予主任检察官外，其他权力则由检察长行使。
（二）主任检察官办案组的组织形式
主任检察官办案组，是在检察长和检委会的领导下，在主任检察官的主持、指导和管理下，检察官对案件行使决定权并承担责任的制度。在这项制度中，检察官是执法办案的主体，依法独立行使检察权，主任检察官则不仅要亲自办案，还承担对办案组的检察管理职责。参照法院系统的审判长制度，可以根据案件类型不同，将主任检察官办案组的组织形式分为合议制和独任制两种。合议制办案组由一名主任检察官和若干名检察员（或助理检察员）、书记员及辅助文员组成，主要承担疑难案件和有重大影响的案件以及三年以上简易程序的案件，除了法律规定必须由检察长或检委会决定的案件外，其他案件均在主任检察官办案组内决定。独任制办案组则由一名主任检察官和一名书记员（或辅助文员）组成，主要承担三年以下简易程序的案件，除特殊情形外，由主任检察官独任办理案件和决断检察事务。
（三）主任检察官办案组的权责定位
合理划分主任检察官与检察长、业务部门负责人、组内其他检察官的权责，这是主任检察官制度的核心。（1）主任检察官与检察长的关系。主任检察官是主任检察官制度的主体，依法独立行使检察办案职权，但须接受检察长的领导，授权范围由检察长决定，服从检察长的指挥、决定和命令。（2）主任检察官与部门负责人的关系。主任检察官制度的初衷就在于降低执法办案的行政性而提升其司法性，因此业务部门负责人仅负责本部门案件分配、督促办案进程、组织联席会议以及对外的沟通联络等工作，而对于主任检察官办理的案件则不再享有审批权和决定权。如果部门负责人认为主任检察官作出的决定不当，可以提出本人的倾向性意见，但该建议仅供主任检察官参考，不能直接否定或责令主任检察官更改。而部门负责人本人办理案件或担任办案组的主任检察官时，当然享有主任检察官对案件的全部权力，并承担相应的责任。（3）主任检察官与组内其他检察官的关系是指导与被指导的关系，具体有三：一是指导办案。如指导检察官进行刑事侦查、证据调查、审查起诉、诉讼监督、文书拟写等。二是组织案件讨论。对承办的案件，主任检察官可以召集组内的其他检察官进行讨论、研究与合议。三是审核案件。目前试点单位有审核制和审批制两种形式，从主任检察官制度的发展方向来看，应逐步以审核制取代审批制，即承办检察官应对自己的案件具有决定权，但在处理前应报主任检察官审核，主任检察官有不同意见且承办检察官不接受的，主任检察官可提请检察长或检委会决定。这样不仅能确保检察官有责有权，又能发挥主任检察官的指导作用。
当然，检察权不是一项单独的权力，而是由诸多权力组成的权力束，不同的权力与业务在司法性的强弱上亦有差异，因此，在定位主任检察官的权责时，要充分考虑不同检察办案工作的特点和属性。如侦查工作，它是一种需要严密组织、充分协同配合，具有典型的纵向管理关系的行政性行为，因此侦查组织是一种行政化的组织，往往需要团队集体作战，并且个人的决定可能极大地影响甚至改变办案最终认定的案件事实。因此，一方面要合理设定侦查部门主任检察官的权限，防止权力的不当行使。原则上，凡是重大的实体事项和可能对实体处理产生重大影响的程序性事项，都应当按规定报批；另一方面在查办工作中，突破案件时可集团体之力，审查案件可由主任检察官负责把关。这样才能体现主任检察官制度在侦查工作中的特性。
（四）主任检察官制度的发展前景：最大化的实现检察官办案独立性和检察机关执法办案的司法化
主任检察官制度以实现检察办案扁平化管理为目标，使决策权最大化延伸至办案一线，最大化的实现检察官办案的独立性，因此从长远来看，这一制度必定推动检察机关的机构改革。在我国台湾地区，即实行“检察官——主任检察官——检察长”的结构模式，[3][⑨]这一模式有利于最大限度的发挥检察官和主任检察官的职能，值得我们借鉴。但任何改革都必须尊重现状，因此我国检察机关的机构改革应逐步推进，从弱化办案部门负责人的业务审批决定权开始，到逐渐取消部门设置，而以办案为中心，在检察长的领导下，设立若干个主任检察官办案组，并进行一定的专业化分工，直接从事执法办案方式。
[4][①] 龚培华主编：《当代检察理论与实践热点问题研究》，上海交通大学出版社，2009年版，第44-54页。
[5][②]龙宗智：《检察机关办案方式的适度司法化改革》，载《法学研究》2013年第1期。
[6][③] 邓思清：《主诉（办）检察官制度改革回顾及启示》，载《人民检察》2013年第14期。
[7][④] 张智辉：《行政化管理：优化司法职权配置的瓶颈》，载《检察日报》2008年1月28日，第3版。
[8][⑤] 根据《检察官法》规定，地方各级人民检察院的检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免，其任免须报上一级检察院检察长提请该级人民代表大会批准；副检察长、检察委员会委员和检察员由本院检察长提请本级人大常委会任免。这种管理体制在实际运作过程中因一些非制度因素制约使得地方各级检察官的人事管理权都在地方党政部门手中。
[9][⑥] 张智辉：《论依法独立行使检察权的宪法原则》，载《中国司法》2004年第1期。
[10][⑦] 如日本检察厅法第4条及第6条规定，检察官是为了国家，对检察事务自行决定国家的意思，并对外部具有表示权限的机关[11][⑧] 根据国际检察官联合会1999年出版的统计资料，中国检察官15.96万人，俄罗斯2.96万人，美国2.2万人以上，日本0.22万人，德国0.52万人，法国0.14万人，韩国0.11万人。可见中国拥有世界上最为庞大的检察官群体。就人案比计算，检察官的相对数量应当说也是其他国家难以比拟的。参见龙宗智：《检察机关办案方式的适度司法化改革》，载《法学研究》2013年第1期。
[12][⑨] 郭菲力：《台湾地区检察制度简介》，载《上海检察调研》2013年第8期。