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新民诉法背景下民事执行监督工作开展的现状与思考
(发稿时间:2014年11月20日)
 
 

     

新民诉法背景下民事执行监督工作开展的现状与思考

——以浦东检察院实践情况为切入

民行处 龚月芳 曹志兰 李慧

内容摘要:检察机关行使民事执行监督权以来,取得了一定成效,也面临着案源拓展难、查明案件事实难、执行监督效果转化难等问题。通过加大宣传力度,注重内外协作,充分发挥调查核实权,争取上级支持,以突破民事执行监督瓶颈。

关键词:新民事诉讼法、民事执行监督、现实困境

20113月,最高人民法院、最高人民检察院会签了《关于在部分地方开展民事执行法律监督试点工作的通知》,确定在山西、内蒙古、上海等12家省级法院、检察院试点民事执行法律监督工作。同年,浦东新区检察院被确定为上海地区的试点单位,迈出了民事执行法律监督工作的第一步。2012年修改后的《民事诉讼法》第二百三十五条明确规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”检察机关被赋予对民事执行活动的法律监督权,标志着民事执行检察制度的正式确立。本文以浦东新区检察院2011年至2014年上半年民事执行监督工作的开展情况为基础,深入分析民事执行监督工作开展的现实困境,并提出完善设想,以期对民事执行监督工作有所裨益。

一、民事执行监督工作开展情况

(一)基本情况

20113月,浦东新区检察院被确定为上海地区开展民事执行监督的试点单位,其中,2011年共受理各类民事执行监督案件14件,2012年受理20件,2013年受理30件,2014年上半年受理13件,呈现出逐年上升趋势。

(二)主要特点

1.从监督类型来看,案件类型相对集中。从浦东新区检察院三年多来受理的民事执行监督案件情况看,主要集中在反映法院执行行为违法以及不执行或怠于执行方面。同传统的民事申诉案件种类的多样化相比,执行监督的案件类型相对集中,不利于检察机关执行监督职能的全面发挥。同时,反映法院执行行为违法又大多集中于涉及查封、评估、拍卖环节。由于此类财产多为房屋、设备等价值较大资产,涉案标的金额较大,直接关系百姓的切身利益,案件办理中息诉维稳压力较大。

2.从监督内容来看,以监督法院执行程序规范为主。在审查执行监督案件中发现,不少案件缘于法院执法程序存在瑕疵或执行程序不公开所致,并不存在明显的实质违法,对当事人的实体权益也未产生实质影响。对该类行为依法进行监督,规范法院的执行行为,有利于维护司法公正和司法权威,但仅就执行的程序性瑕疵展开监督,难以根本扭转执行乱、执行难的现状。

3.从案件反映的问题看,呈现交叉性、复杂性特点。受理的民事执行监督案件中,大部分案件反映的执行问题错综复杂,呈现交叉性、复杂性的特点。如金某某申请执行监督案中,申请人反映的执行问题多达8项,包括法院未向被执行人送达执行通知、拍卖程序违法、未经执行听证、法律文书未送达、低价拍卖涉案房屋等。

二、执行监督工作开展的现实困境

(一)案源拓展难

现阶段,民事执行监督案件的来源主要有以下三个方面:一是当事人、利害关系人或者案外人申请监督;二是检察机关依职权发现;三是上级检察机关及相关部门交办、转办或者国家权力机关、其他相关机关转办。相比一般的民事诉讼监督,民事执行监督才刚起步,普通群众对检察机关履行的民事执行监督职能知之甚少,部分专业律师对此亦不甚了解,也有部分律师,或出于处理好与法官关系的需要考虑,一般也不会轻易向检察机关提供执行监督线索,这是造成目前民事执行监督案源数量较少,且类型比较单一的客观因素。检察机关民事执行监督专门人才的不足,一定程度上也制约了民事执行监督案源的挖掘。20113月至2013年底,浦东新区院受理的民事执行监督案件占同期受理的全部民事类申诉案件总量的7.4%[1]。从全市基层院情况看,年均受理执行监督案件仅7.9[2],案件数量少、受理类型单一,已极大制约了检察机关民事执行监督职能的有效发挥。

(二)查明案件事实难

查明原案事实及法院办案情况是检察机关审查案件的首要任务。实践中,检察机关主要通过查阅法院案卷材料、听取当事人陈述、与执行法官沟通了解案件执行情况等途径来了解案情、发现问题。由于执行案件的特殊性,检察机关在审查案件事实时面临两大问题,影响案件的办理。一是申请人提供的申请监督信息有限。申请人往往仅凭直觉认为法院执行存在违法、怠于执行或执行不力等问题,无法提供足够的证据材料。二是查阅卷宗耗时较长。实践中,申请人反映的执行过程中某些特殊情形的材料和裁定终结执行程序后又恢复执行的案件材料,卷宗往往不齐全,检察机关通过调阅案卷材料并不能了解案件全貌。为全面查明案件情况,检察官必须联系执行法官进一步了解情况和查阅未归档的执行材料,而法院也常以材料需整理或材料需内部审查后方能提供为由,增加了检察机关查明案件难度,影响了案件的审查效率,不利于及时发现问题有效开展监督。

(三)效果转化难

新民事诉讼法虽赋予了检察机关的民事执行监督权,但尚未明确有效化、规范化的程序规定,由于有效监督方式和相应措施保障的缺失,导致执行监督效果难以实现。目前,各地检察机关执行监督方式有:检察建议、纠正违法通知书、检察公函、现场监督,立案查处职务犯罪等方式。浦东新区院针对法院的不当执行行为以制发检察建议为主。检察建议虽然具有灵活快捷的特点,但因刚性不足,检察建议能否最终得到切实有效的执行,法院掌握着主动权,可以接受也可以不接受检察建议。此外,检察建议可能还涉及个人及部门考核问题,法院承办人或者部门领导普遍有一种拖延情绪,影响了检察建议回复的及时性和回复比例。而检察机关对此缺乏相应的制约措施,难以达到执行监督的预期效果。民事执行中的违法现象十分复杂,仅依赖一种监督方式,难以实现对民事执行全方位的监督。

三、执行监督工作开展的对策建议

(一)加强宣传,拓展民事执行监督案源渠道

1.深入基层,加大宣传力度。民事执行监督作为检察机关一项崭新的检察业务,目前,由于基层群众对其熟知度不高,且直接关系群众的切身利益,为此,检察机关应主动出击,充分利用社区检察室平台,深入开展“送法进社区”活动,将民事执行监督政策法规,建立更加便捷、多口径的申诉渠道, 方便当事人向检察机关提出申诉控告,扩大民事执行监督案件的线索来源;充分利用报刊杂志、广播电台、网络等媒体,大力宣传检察机关民事执行监督职能,切实提高扩大民事执行监督工作的社会认知度和影响力。

2.加强与律师事务所、司法所的联系沟通,切实提高法律服务工作者提供民事执行监督案源的积极性和主动性。法律服务工作者具有法律专业水平高、熟悉案件情况等优势,他们对于法院民事执行活动是否依法正确行使,执行行为是否严重损害国家利益、社会公共利益以及当事人切身利益等方面能作出专业、准确的判断,因此能为检察机关提供有价值、高质量的监督线索。基层检察机关作为开展执行监督的前沿阵地,应进一步完善与司法局、法律援助中心、专业律师事务所的沟通协作机制,以及时获取有价值的执行监督案件线索。

(二)内外协作,畅通民事执行监督渠道

1.加强与控申、反贪、反渎等部门的联系,建立线索流转机制。控申部门作为接待群众来信来访的检察窗口,更加贴近群众,不少群众通过控申窗口来反映诉求。为此,民行检察部门要通过与控申部门完善有效的案件移送衔接机制,加快线索流转,提高监督效率。同时,职务犯罪侦查部门长期战斗在查办职务犯罪的第一线,相对于民行部门更能有机会掌握法院在民事执行活动中的违法行为,为此,民行检察部门要加强与反贪、反渎部门沟通协调,及时掌握一些违法执行行为线索,以有效发挥检察监督的职能作用。

2.加强与法院的协作配合,提高执行监督实效。新民诉法虽然赋予了检察机关对民事执行案件的监督权,但由于检法两家信息还不够畅通,也难以达到全面、有针对性的监督效果。基层检察机关应及时与同级法院审监庭、执行局进行沟通,就新民诉法、“两高”会签文件等精神尽快达成共识,及时总结民事执行监督工作的经验及存在的问题,建立民事案件执行与检察监督协作配合工作机制。同时,检察机关要切实转变“单一监督”理念,从寻找执行方案入手,真正解决执行难题,从而化解矛盾,实现检、法共赢。

3.加强向上级院的请示汇报工作,积极争取支持。基层院要加强与上级部门的沟通和协调,除为上级院提供各种类型的执行监督案件外,更要重视梳理在执行监督中遇到的类案问题和难点问题,及时与上级领导部门请示和汇报,以争取有力指导和支持。对与法院难以达成共识的监督问题,通过上级检察院与法院的沟通协调,切实解决检、法两家在对待民事执行监督方面存在的分歧,并期通过制定开展民事执行监督的规范性文件,切实保障民事执行监督工作取得实效。

(三)完善制度,建立必要的保障措施

由于修改后的新民诉法仅对民事执行监督权作出了原则性规定,导致法检两家在对待民事执行检察监督的一些具体问题上存在一些分歧。为确保民事执行监督工作顺利开展,必须明确检察机关的两项权利:一是赋予必要的处分权利,主要包括回复权、调查取证权、暂缓执行建议权、督促公益执行权等。二是检察机关调查取证权,主要包括:一是明确检察机关有向执行法院调阅全部执行卷宗的权利。为了查明案件事实情况检察人员,有权对执行法院案卷进行全面审查。当然,在查阅案卷时必须按照一定的规则和程序,在查阅案卷时应不少于两名检察人员在场,需要向法院提交申请写明理由,人民法院应当积极配合调查。二是明确检察机关有要求执行法官说明执行裁决理由的权力。实践中,执行过程是复杂多变,执行法官必须依据事实和法律作出执行裁决。听取执行法官说明裁判理由,既是检察程序效率价值的要求,也是保障正当行使职权的执行法官不受追究的现实需要。

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[1] 20113月—2013年全年,我院民行处共受理各类民事申诉案件(含执行监督)共计866件。

[2] 上海市人民检察院民行处:《上海检察机关民事执行监督现状及展望》,《上海检察调研》2014年第2期。